Nástroje řešení krize finanční instituce
21. února 2018
Článek publikován na: http://www.insolvencnizona.cz/clanky/nazor-odbornika/judr-lukas-zrust-ba-hons-llm-mba-nastroje-reseni-krize-financni-instituce/
1. Nástroje řešení krize finanční instituce podle zákona o ozdravných postupech
V návaznosti na integraci dohledu nad bankovním sektorem a harmonizaci postupů při řešení krize selhání finanční instituce na půdě Evropské unie byl v České republice přijat zákon č. 374/2015 Sb. o ozdravných postupech a řešení krize na finančním trhu („ZOPRK“) s účinností od 1. 1. 2016. [1] ČNB jako orgán příslušný k řešení krize má podle ZOPRK široké spektrum pravomocí, které mají zaručit efektivní řešení selhání finanční instituce:
1) odpis a konverze kapitálových nástrojů, kterým se před nebo současně se zahájením řešením krize provádí snížení ztrát povinné osoby,
2) přechod činnosti na soukromého nabyvatele, který spočívá v přechodu nástrojů účasti na povinné osobě nebo jejího majetku či dluhů na nového nabyvatele;
3) přechod činnosti na překlenovací instituci, jejímž účelem je nabytím nástrojů účasti na povinné osobě nebo nabytím jejího majetku a dluhů zachovat poskytování hospodářsky nebo systémově významných činností dané osoby;
4) přechod činnosti na osobu pro správu aktiv, jejíž hlavní funkcí je nabytí a držení majetku a dluhů, které byly předmětem převodu, za účelem zajištění efektivního použití ostatních opatření k řešení krize a maximalizace jeho hodnoty v případě likvidace podle InsZ nebo jeho následného převodu na třetí osoby,
5) odpis nebo konverze odepisovatelných závazků, kterým lze za účelem krytí ztrát konvertovat pohledávky věřitelů na podíly (akcie) povinné osoby a taktéž snížit nebo úplně odepsat pohledávky věřitelů vůči povinné osobě;
6) správu pro řešení krize, kterou ČNB převezme řízení povinné osoby nebo tímto úkolem pověří zvláštního správce;
7) další pravomoci, kterými jsou např. odvolání statutárního orgánu a vrcholného vedení povinné osoby, pozastavení povinnosti plnění ze smlouvy, pozastavení výkonu práva na uplatnění finančního zajištění či zrušení nebo změna podmínek smlouvy, kde je jednou ze smluvních stran povinná osoba.
1.1. Bail-in
Bail-in nebo-li odpis a konverze kapitálových nástrojů nebo závazků je proces zakotvený v ustanovení § 59 a násl. ZOPRK jako jeden ze způsobů řešení bankovní krize. Odpis a konverze kapitálových nástrojů plně vystihuje základní východisko nového mechanismu pro řešení bankovních krizí, které stanoví, že náklady na řešení krize nebo ztrátu nesmí nést daňoví poplatníci, nýbrž by měly postihnout samotné vlastníky. Opakem nástroje bail-in je tzv. bail-out, který je charakterizován jako pomoc zvenčí např. ve formě přímé finanční pomoci.
Česká národní banka definuje proces bail-in jako absorpci ztrát instituce v selhání a její následnou rekapitalizaci, případně rekapitalizaci jejího nástupce, a to z vnitřních zdrojů instituce tak, že hodnota účastí akcionářů a pohledávek nezajištěných věřitelů instituce jsou odepsány anebo konvertovány na regulatorní kapitál za účelem zajištění solventnosti. Odpis a konverze těchto nástrojů respektuje pořadí v rámci insolvenční hierarchie.[2]
Zákon zakotvuje dva typy bail-in:
1) odpis a konverzi kapitálových nástrojů, jako opatření sloužící k sanaci krize z vlastních zdrojů povinné osoby a
2) odpis a konverzi odepisovatelných závazků, jako opatření sloužící k sanaci krize ze zdrojů třetích osob.
Zákon o ozdravných postupech hned v úvodní části týkající se odpisu a konverzi kapitálových nástrojů vyjadřuje vztah tohoto nástroje k ostatním nástrojům pro řešení krize, tj. přechodu činnosti, překlenovací instituci, osobě pro správu aktiv, odpisu a konverzi odepisovatelných závazků, které směrnice BRRD souhrnně nazývá tzv. rezolučními nástroji. Rozdíl mezi odpisem kapitálových nástrojů a rezolučními nástroji pro řešení krize spočívá v tom, že v případě odpisu kapitálových nástrojů se nevyžaduje splnění podmínek pro řešení krize. Podmínky použití odpisu a konverze kapitálových nástrojů jsou tedy širší než u zvláštních nástrojů pro řešení krize. Na druhou stranu, jsou-li podmínky pro řešení krize splněny, potom by podle navrženého ustanovení odpis nebo konverze kapitálových nástrojů měly vždy předcházet použití zvláštních nástrojů pro řešení krize nebo být provedeny alespoň současně s těmito nástroji. Toto základní pravidlo zohledňuje subsidiární povahu zvláštních nástrojů pro řešení krize, neboť ty zpravidla představují závažnější zásah do fungování povinné osoby než pouhý odpis nebo konverze kapitálových nástrojů.
S ohledem na shora uvedené lze konstatovat, že konverzi a odpisu závazků nelze aplikovat, pokud předtím nedošlo ke krácení kapitálu selhavší banky. ZOPRK tak při postupu konverze a odpisu zakotvuje dvě nevyvratitelné domněnky:
1) povinná osoba nebo skupina, jejímž členem je povinná osoba, není bez odpisu nebo konverze odepisovatelných kapitálových nástrojů schopna pokračovat v činnosti, jestliže selhává a s přihlédnutím ke všem okolnostem nelze důvodně předpokládat, že by jiné opatření, než odpis nebo konverze odepisovatelných kapitálových nástrojů, provedené samostatně nebo společně s jiným opatřením v přiměřené době odvrátilo selhání finanční instituce.
2) Skupina selhává, jestliže její člen neplní obezřetnostní požadavky na konsolidovaném základě takovým způsobem, že to odůvodňuje zásah České národní banky. Rovněž platí, že skupina selhává, jestliže lze s přihlédnutím ke všem okolnostem důvodně předpokládat, že v blízké budoucnosti bude podmínka uvedená v předchozí větě splněna.
Jak je patrno z dosavadní krátké aplikační praxe bail-in, akcionáři a věřitelé bankovních institucí nejsou se zavedením tohoto nového nástroje komfortní a jeho užití napadají u příslušných orgánů. V případu Dexia Group[3], banky vlastněné francouzskými a belgickými vlastníky a její dceřiné rakouské banky KA Finanz AG, se Dexia Group pokusila přenést své ztráty na rakouské daňové poplatníky tím, že odmítla přistoupit k použití nástroje bail in při řešení nastalé krize v této své rakouské dceřiné společnosti. Nejvyšší soud v Rakousku takový postup rezolutně odmítl.[4]
1.2. Požadavky na minimální způsobilé závazky – MREL
MREL je zkratka pro anglický název Minimum Requirement for own funds and Eligible Liabilities překládaný do češtiny jako minimální požadavky na vlastní kapitál a způsobilé závazky. Standardy MREL vychází se směrnice BRRD a velmi úzce souvisí se zavedením nástroje bail-in do regulatorního rámce a filosofií účasti akcionářů a věřitelů na záchraně krachu banky namísto daňových poplatníků. MREL je výsledkem práce Evropského orgánu pro bankovnictví (EBA) v rámci bankovní regulace v Evropské Unii.
Základem pro MREL jsou regulační technické normy (RTS), které ve své podstatě stanoví pravidla, jak mají banky strukturovat svá pasiva, aby v případě selhání bankovní instituce nemusely státy zachraňovat selhavší banku z peněz daňových poplatníků. Cílem MREL je snaha, aby nedocházelo k nevhodně nastavenému strukturování pasiv banky, které by omezilo účinnost nástroje bail-in, případně jiných nástrojů pro řešení krize, které stanoví směrnice BRRD (např. příliš velkým zastoupením odepisovatelných závazků, které jsou z možnosti odpisu nebo konverze vyloučeny[5]). Aby mohla být rekapitalizace z vnitřních zdrojů úspěšně proveditelná, musí mít banka dostatek způsobilých pasiv, které Česká národní banka v případě krize selhavší banky odepíše nebo zkonvertuje.[6]
Předmětné regulační technické normy jsou určeny pro národní regulátory, kteří na jejich podkladě uloží jednotlivým bankám minimální objem zdrojů, které v případě vážných potíží bude možné použít na záchranu bank. Národním regulátorům se ponechává při nastavování minimálního požadavku na způsobilá pasiva určitá míra autonomie, která by měla zohlednit národní specifika konkrétního státu. Uvedené technické normy osvětlují, jak by měly být kapitálové požadavky na instituce provázané s množstvím způsobilých závazků potřebnými k absorbování ztrát, a pokud je to nutné, rekapitalizaci banky po skončení rezolučního procesu. Národní regulátoři by se měly především opírat o posouzení dohledu pro určitou výši ztráty, kterou banka musí absorbovat a pro kapitál, který potřebuje k provozu.
Proti MREL se v České republice zvedla vlna odporu. Specifikem českého bankovního sektoru jeho konzervativní obchodní model. Podle Moniky Lanšmaunové, předsedkyně komise pro bankovní regulaci v České bankovní asociaci, není MREL vhodný pro český bankovní trh a může znamenat v krajním případě až jeho destabilizaci.[7] Vysvětlení je prosté, banky v České republice se soustředí na místní trh a z většiny jej také financují. Vzhledem k tomu, že banky jsou převážně financovány z vlastního kapitálu a primárních depozit, jsou vysoce likvidní. Oproti jiným bankám v eurozóně, které mají v průměru více půjček než vkladů, u českých bank je tomu naopak. České banky jsou navíc opatrné a neinvestují velké objemy likvidity do vysoce rizikových aktiv.[8]
ZOPRK zachycuje právní úpravu minimálního požadavku ve svém ustanovení §§ 129-133, když v § 129 stanoví jeho definici. Podle důvodové zprávy ZOPRK představuje minimální požadavek požadovaný poměr součtu kapitálu a odepisovatelných závazků k pasivům povinné osoby (tj. banky).[9] Určení přesné výše minimálního požadavku se ponechává na vůli orgánu pro řešení krizí ve vztahu ke každé povinné osobě jednotlivě.[10] V současné době není v České republice výše MREL jednotlivým institucím předepsána, a proto je stále jednou velkou neznámou, jak MREL bude v praxi aplikován.
Autor považuje za důležité zmínit, že nástroj MREL není ve světovém měřítku žádnou novinkou. Na podobném základu jsou stanoveny minimální standardy TLAC[11], nebo-li Total loss-absorbing capacity, o přiměřenosti kapitálové kapacity pro absorbování ztrát a rekapitalizaci, které jsou aplikovány na globálně systémově důležité banky (G–SIB, global systemically important banks).[12] Tyto standardy TLAC by měly poskytovat domácím a hostitelským dohledovým orgánům důvěru, že G-SIB má dostatečnou kapitálovou kapacitu absorbovat ztráty, a to jak před, tak během rezoluce, přičemž umožňují rezolučním orgánům realizovat rezoluční strategii, která minimalizuje dopad na finanční stabilitu a zajišťuje kontinuitu zásadních ekonomických funkcí.
Evropské banky, které jsou současně bankami G-SIB jako je například Deutsche bank, ING Bank, či Santander budou tuto kapitálovou rezervu vytvářet dvakrát. Globálně důležité systémové banky budou tak disponovat velkou kapitálovou rezervou, která bude moci být použita pro odepisování případných ztrát v nepříznivých obdobích, což umožní těmto bankám velmi pružně reagovat na krizovou situaci.
[1] ZOPRK implenentuje do českého právního řádu nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 806/2014 ze dne 15. července 2014, kterým se stanoví jednotná pravidla a jednotný postup pro řešení krize úvěrových institucí a některých investičních podniků v rámci jednotného mechanismu pro řešení krizí a Jednotného fondu pro řešení krizí a navazuje na přímo použitelný předpis Evropské unie nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 575/2013 ze dne 26. června 2013 o obezřetnostních požadavcích na úvěrové instituce a investiční podniky a o změně nařízení (EU) č. 648/2012.
[2] Česká národní banka. Tvorba plánů pro řešení krize. [online] [cit. 18. 10. 2017]. Dostupné z https://www.cnb.cz/cs/reseni_krize_FT/reseni_krize_FT_tvorba_planu.html.
[3] COPPOLA, F. When bad banks fight each other. Forbes, 22.5.2015 [online]. 2017 [cit. 21. 10. 2017]. Dostupné z http://www.forbes.com/sites/francescoppola/2015/05/22/when-bad-banks-fight-each-other/.
[4] Dále například případ rakouské banky Hypo Alpe Adria, kdy rakouské Ministerstvo financí uvalilo moratorium dluhu na věřitele banky, mezi kterými bylo významné množství německých, rakouských bank a finančních institucí včetně Světové Banky. V tomto druhém případě, je citelný velký tlak německých bank na Německý stát, aby tyto banky podpořil v soudním sporu s Rakouskem.
[5] Závazky, které jsou vyloučeny z odepisování jsou vyjmenovány v ustanovení § 122 ZOPRK, patří mezi ně např. i) zajištěné dluhy do výše hodnoty majetkové jistoty, ii) dluhy odpovídající pojištěným pohledávkám z vkladu do výše náhrady podle zákona upravujícího činnost bank, zákona upravujícího činnost spořitelních a úvěrních družstev nebo obdobných předpisů jiných členských států, iii) dluhy vyplývající z majetku, který byl povinné osobě svěřen nebo který povinná osoba spravuje ve prospěch jiného subjektu, a to za předpokladu, že je tento majetek zároveň vyloučen z majetkové podstaty podle zákona upravujícího úpadek a způsoby jeho řešení, iv) dluhy vůči zaměstnanci představující pohledávku na výplatu mzdy nebo její náhrady, odměny nebo jiné zaměstnanecké výhody, pokud je taková odměna stanovena fixně nebo jde-li o její pohyblivou složku upravenou kolektivní smlouvou.
[6] EBA. EBA consults on criteria for determining the minimum requirement for own funds and eligible liabilities (MREL) [online]. 2014 [cit. 23. 10. 2017]. Dostupné z: https://www.eba.europa.eu/-/eba-consults-on-criteria-for-determining-the-minimum-requirement-for-own-funds-and-eligible-liabilities-mrel-.
[7] České banky totiž finanční krize v porovnání s jinými evropskými zeměmi prakticky nezasáhla. Zatímco řadu bank v eurozóně musel zachraňovat stát a výnosy jiných byly jen velmi skromné, český bankovní sektor dosahoval dvouciferných výnosů (ROE se v letech 2008-2014 pohyboval mezi 16,2 % a 26,4 %).
[8] VITÁSEK Jan. Bankovní regulace: České banky varují před nezamýšlenými důsledky. Euroactive. [online]. [cit. 21.10.2017]. Dostupné z: http://euractiv.cz/clanky/ekonomika-a-euro/bankovni-regulace-ceske-banky-varuji-pred-nezamyslenymi-dusledky-012783/.
[9] Jedná se tedy o číselné vyjádření ve formě zlomku nebo procenta.
[10] Orgán pro řešení krizí (ČNB) při určení minimálního požadavku postupuje způsobem upraveným v § 130 až 132 ZOPRK za použití kritérií uvedených v§ 133 ZOPRK. ČNB určí minimální požadavek individuálním správním aktem, tj. rozhodnutím vydaným ve správním řízení.
[11] Standardy TLAC jsou výsledkem práce Financial Stability Board a BSCS.
[12] Aktuálně se jedná o 30 bank, z nichž velká část působí v Evropě, anebo jejich domovským státem licence jsou členské státy EU, například ING Bank, Unicredit Group, Santander. Bank for international settlements. G-SIBs as of November 2014. [online] [cit. 21.10.2017] Dostupné z http://www.bis.org/bcbs/gsib/gsibs_as_of_2014.htm.